龙某诉某县人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政管理纠纷案
【案情简介】
原告龙某系谭某某之母，谭某某系第三人某电力公司职工，劳动合同约定其从事维护线路、巡检工作，其工作岗位实行不定时工作制。因第三人某电力公司承包了中国电信股份有限公司某县分公司的代维业务,谭某某即被安排至该分公司，负责某县某街道片区电信网络安装和线路维护等工作。2019年3月1日，仅谭某某同事龙某因线路故障维修事宜与其取得电话联系，此后谭某某失联，中国电信股份有限公司某县分公司系统显示当天无工作派单。根据谭某某手机号码的流量消耗分析，该手机流量途经思聪红桥村、辉山村、铁矿、牛山，2019年3月1日21:00至3月2曰凌晨0时一直在偏僻的牛山洣江河附近徘徊，直至消失。谭某某失联后，原告即向某县某派出所报警，警方接警后组织警力走访调查，但一直未发现谭某某踪迹。2019年4月5日，谭某某尸体在洣水河虎踞段被发现。经某县公安局法医学尸体检验，尸体上身外穿印有“中国电信特约服务单位”字样的蓝色夹克外套，随身物品有钥匙、网线、胶带、签字笔。
2019年4月16日，原告龙某向被告某县人力资源和社会保障局提交《工伤（亡）认定申请书》，载明：受害者职工或亲属意见为申请工伤认定；用人单位意见为请求依法申请工伤认定。 2019年6月10日，被告作出《工伤(亡)不予认定决定书》，认为谭某某在工作场所、非工作时间、非工作原因失联后死亡，不符合《工伤保险条例》工伤认定规定，不属工伤(亡)认定范围，作出《工伤（亡）不予认定决定书》。2019年7月8日，被告将该决定书邮寄给原告，原告于2019年7月15日签收。
【代理意见】
我们认为，本案系劳动和社会保障行政管理纠纷，主要争议焦点为被告作出《工伤（亡）不予认定决定书》是否合法。具体而言，包括：（1）被告作出的决定，认定事实是否清楚，谭某某死亡是否符合认定工亡的情形；（2）被告作出的决定，程序是否合法，是否履行了调查取证职责。
一、被告作出的《工伤（亡）不予认定决定书》，认定事实不清，谭某某系在工作时间因工作原因死亡，符合认定工亡情形。
被告作出的《工伤（亡）不予认定决定书》，已认定谭某某系在工作场所死亡。因此，本案事实部分的争议主要为谭某某是否系在工作时间因工作原因死亡。
代理人认为谭某某系工作时间死亡。理由：1、根据劳动合同约定，谭某某系不定时工作制，处于随时待命、随时检修状态，只要处于工作场所，就肯定属于谭某某工作时间；2、被告作出的决定书中“谭某某步行途径思聪红桥村、辉山村、铁矿、辉山牛山”包括牛山洣江河，均是谭某某工作场所，谭某某事发当日整天都处于“巡检”的工作状态，工作时间并未间断；3、若非工作时间，谭某某晚九时许到达距离自己居所较远的工作场所，明显违背常情常理。正是因为工作尚未完成，仍需巡检，认真负责的谭某某才坚守岗位，继续完成工作；4、工作安排谭某某深夜巡检路线是常事，甚至大年初一谭某某巡检，因为夜深路黑摔了一身污泥脏水。谭某某本次半夜巡检出现事故，属于工作时间。
代理人认为谭某某死亡系因工作原因。本案中，对工作原因的理解，不能仅局限于来自工作场所内工作设施设备造成伤害的直接原因。与工作内容有关的非设施设备造成伤害的原因，也属于工亡认定中“工作原因”。本案中，由于巡检路线及基站紧挨洣水河案，夜深路黑，谭某某顺着路线巡检至江边时才发生本案悲剧。谭某某死亡时，身着印有“中国电信特约服务单位”字样工作服，随身携带“网线、胶带、签字笔”等工作工具，足以证实谭某某系因工作原因死亡。
因此，根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第四条第（三）项“在工作时间内，职工来往于多个与其工作职责相关的工作场所之间的合理区域因工受到伤害的”之规定，谭某某在工作时间、工作场所，因工作原因受到伤害致死，符合工亡认定标准。
二、被告作出的《工伤（亡）不予认定决定书》，未依法调查取证，应当承担举证不能的法律后果。
代理人认为被告未全面履行调查义务，程序严重违法。本案中，被告仅调取了2月28日和3月1日两天的派工单，仅做了一份调查笔录，且该笔录不符合证据的形式要件、内容与被告提交的其他证据相互矛盾。被告未调查谭某某是否有前一天或者前几天余留的工作内容未完成、未调查是否存在村民直接电话联系谭某某上门维修，明显属于事实调查不清。谭某某的工作地点为农村，农村属于熟人社会，需要网络维修等服务时，更倾向于直接联系管理片区的服务人员（即直接联系谭某某），而少有联系电信客服。甚至，村民遇到谭某某巡检时，可直接当面现场招呼谭某某开展维修等工作。因此，派工单不能全面体现谭某某工作内容。被告未对事发地点村民进行调查，未了解事发周边是否出现网络不稳定等需要维护的情况，未核实谭某某是否临时接受村民当面要求而开展维修工作。根据《工伤保险条例》第十九条第二款、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第四条第（一）之规定，被告未全面调查取证，程序严重违法，依法应当承担举证不能的法律后果。
三、被答辩人未在法定期限内送达《工伤（亡）不予认定决定书》，程序明显违法。
《工伤保险条例》第二十条第一款规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。本案中，被告未在受理工伤认定申请之日起60日内，向原告送达决定，超出了法定期限，程序违法。
四、从《工伤保险条例》立法价值考虑，谭某某死亡亦应依法认定为工亡。
适用法律时，不能仅简单适用法律规则，而忽视法律原则的理解和适用。《工伤保险条例》第一条明确立法目的，系倾向于保护弱势群体，即系为保护职工而制定的，这也是该法的价值所在。本案中，根据事实和法律规则，谭某某均属工亡，即使存在争议，根据《条例》所体现的价值，也应该认定工亡。原告夫妇年近花甲，与代理人父母年龄相仿，因此代理人更能理解谭某某死亡给原告夫妻带来的伤痛，请求法院基于事实和法律，基于人情和天理，多些人文关怀，依法支持原告诉讼请求，认定谭某某属于工亡。
【判决结果】
一、撤销被告某县人力资源和社会保障局作出的《工伤（亡）不予认定决定书》；
二、限被告某县人力资源与社会保障局在本判决生效后三十日内重新就原告龙某申请认定谭某某工伤一事作出工伤行政确认。
【裁判文书】
法院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款之规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。被告作为工伤保险主管部门，对其管辖的行政区场内的工伤申请具有审查、认定的职责。被告受理本案工伤认定申请并进行认定处理,是该局在法定授权范围内履行职责的行政行为。
根据《工伤保险条例》第十四条规定,职工在工作时间、工作场所内,由于工作原因遭受事故伤害是认定工伤的基本条件，职工在外出期间受到伤害的,应结合工作原因综合考虑。对“工作原因”的认定，应当考虑是否履行工作职责，是否受到用人单位的指派,是否与工作职责有关,是否基于用人单位的正当利益“工作时间”的认定，应当考虑是否因工作需要的时间。“工作场所”的认定,应当考虑是否属于因工作涉及的区域以及自身工作的合理区域。工伤认定的“三工”要素中，工作原因是核心要件，是认定工伤的充分条件。即使不在工作时间，工作场所，但只要是工作原因，同样认定为工伤。工作场所和工作时间在工伤认定中一方面是补强工作原因，另一方面是在工作原因无法查明时，用以推定是否属于工作原因。因此，在工作场所和工作时间内，无证据证明是非工作原因导致职工伤亡的亦应认定为工伤。
本案中，根据谭某某的手机流量消耗分析，其失踪前一直在某县某街道辉山附近徘徊，该区域系其工作业务范围内，被告亦在《工伤(亡)不予认定决定书》中认定谭某某在工作场所死亡，且根据谭某某与第三人某电力公司签订的劳动合同书，其工作岗位实行不定时工作制，故工作场所和工作时间并非本案的争议焦点。关于工作原因，虽中国电信股份某县分公司的系统显示，2019年3月1日并无谭某某的派单，且其手机通话记录亦只有同事龙某询问线路故障维修事宜，但根据谭某某的尸检检验情况，其上身外穿印有“中国电信特约服务单位”字样的工作服，随身携带网线、胶带、签字笔等工作用品，用人单位第三人某电力公司或谭某某实际服务的中国电信股份有限公司某县分公司的规章制度均未明确工作人员只能依系统或电话派单才能外出工作。被告在本案工伤认定调查中，虽然向中国电信股份有限公司某县分公司和有关职工调查了关于谭某某失联期间是否受单位指派外出工作，但均不能充分证明谭氶程并非受客户临时请求从事线路维护工作或出于工作需要临时自行对负责区域进行巡检。根据《工伤保险条例》第十九条第二款关于“职工或者其直系亲属认为是工伤,用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”以及《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第四条第(一)项关于“社会保险行政部门认定下列情形为工伤的，人民法院应予支持:(一)职工在工作时间和工作场所内受到伤害，用人单位或者社会行政保险行政部门没有证据证明非工作原因导致的;……”的规定，在谭某某是否因工作死亡原因不明的情况下，被告作出不予认定工伤（死）亡决定的证据不足,依法应当予以撤销。
至于原告提出被告未在法定期限内作出并送达工伤认定决定，存在程序违法的问题，根据《工伤保险条例》第二十条规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。本院认为，原告于2019年4月13日向被告提出工伤认定申请，案涉《工伤(亡)不予认定决定书》落款时间为2019年6月10日，即被告已在法定期限内作出决定，仅送达时间的瑕疵，不属重大程序违法，但被告作为社会保险行政部门应予以重视，在行政法定职权，履行法定职责时，严格依照法律规定，依法行政。
【案例评析】
一、对于间接原因及原因不明的情形，如何认定是否属于工伤？
《工伤保险条例》第十四条第（三）项规定：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的。”该条规定认定工伤应当符合工作时间、工作场所及工作原因，即“三工”因素，其中“工作原因”系传统工伤认定中的核心因素。“工作原因”指因职工受伤与其从事本职工作之间存在一定关联性，一般认为工作原因主要为直接原因。但是在实践中，认定工伤不仅有“直接原因”，还有大量间接原因及原因不明的情形。对此，工伤认定部门充分考虑工作时间、工作场所等相关因素，正确作出工伤认定。
本案中，谭某某失联当天，系统显示并无工作派单记录，失联后一个多月，谭某某尸体才在洣水河虎踞段发现，具体死亡原因不明。因此，工伤认定部门认为谭某某非因工作原因死亡，不符合“三工”因素，作出《工伤（亡）不予认定决定书》。虽然，谭某某死亡的直接原因不明确，但是通过对“谭某某工作时间为不定时制，事发时一直在工作场所内徘徊，且死亡时身着工作服、随身携带工作工具”等情形进行全面综合考量，足以认定谭某某符合工亡认定的情形。人民法院认真考量相关因素后，作出案涉判决认定属于工亡，充分体现了《工伤保险条例》旨在强化公民权利保障及保护劳动者合法权益的立法目的。
二、劳动者及用人单位认为属工伤，工伤认定部门不认为属工伤，如何分配相应的举证责任。
根据《行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定，以及《工伤保险条例》对认定工伤及视同工伤正向列举、对不予认定工伤逆向排除的立法体例，在劳动者及用人单位均对认定工伤无异议的情况下，工伤认定部门认为不属工伤，则应举证排除该致伤行为不具备“三工”因素，不能举证排除非因履行工作职责致伤的，则应承担举证不能的法律后果，认定属于工伤。
本案中，原告向被告提交的工伤认定申请书载明“受害者职工或亲属意见为申请工伤认定；用人单位意见为请求依法申请工伤认定”，即劳动者及用人单位都认为属于工亡。但被告不认为属于工亡。虽然谭某某死亡原因不明，但是被告没有证据证明谭某某非工作原因死亡，因此被告应承担举证不能的法律后果。人民法院正确分配举证责任，撤销被告作出的《工伤（亡）不予认定决定书》，符合法律规定。
三、行政机关超出法定期限作出行政行为，是否应当予以撤销？
《行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条对《行政诉讼法》第七十四条的“程序轻微违法”作出了解释，其中就包括“处理期限轻微违法”。因此，超出处理期限作出的行政行为，属于处理期限轻微违法，可适用确认违法但不撤销。
本案中，被告在法定期限内作出了《工伤（亡）不予认定决定书》，但未在法定期限内送达原告，属行政行为轻微违法。若非被告作出行政行为实体违法，则可确认违法但不撤销案涉《工伤（亡）不予认定决定书》。另，若行政机关在没有正当理由的情况下，不积极履行法定职责，严重逾期作出行政行为，则属于违反法定程序，将对当事人的权利产生实际影响，依法应予撤销。
【结语和建议】
本案涵盖了若干关于工伤认定的程序性和实体性争议问题。在《工伤保险条例》未明确细化规定的情形下，如何正确认识“三工”因素、工伤认定部门举证责任等问题，既关系到立法价值的理解，也关系到司法实践的应用。
行政机关对工伤（亡）是否正确认定，不仅关系当事人的合法权益，也关系到社会的长治久安，最容易产生“维稳信访”等问题。但在工亡认定的实践中，行政机关可能会因为社会保险基金存在较大缺口，加之对“三工”因素、举证责任理解不到位等原因，从而从严“认定工伤”。在司法实践的进程中，希望各级能够对典型案例进行汇总，加强对相关行政机关的监督，确保行政机关能够依法行政、高效便民。
同时，也建议工伤认定部门在办类似案件的过程中，加强对《工伤保险条例》的法律原则和法律规则的学习，尽可能地正确认定工伤，减少不必要的行政纠纷，维护行政权威。就本案而言，如果行政机关能够正确理解“工伤保险条例旨在强化公民权利保障及保护劳动者合法权益”的立法目的，正确理解“工伤保险制度是分担事故风险，提供劳动保障的重要制度”，则就可能不会发生本案的争议。
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